Спор России и Украины в рамках ВТО может подорвать международную систему торгового права.
15.07.2017
19 июля в Женеве должны состояться украино-российские консультации. Обсуждать будут дело DS525 "Украина — мероприятия, касающиеся торговли товарами и услугами", инициированное Россией в рамках ВТО.
Москва оспаривает более десяти законодательных и нормативных актов, принятых в течение последних трех лет украинским президентом, правительством, парламентом, министерствами и СНБОУ в отношении России.
В частности, речь идет о запрете ввоза в Украину товаров, происходящих из РФ; о введении особого режима налогообложения, применяемого при ввозе подержанных российских автомобилей; об эмбарго на распространение и демонстрацию художественных фильмов и российских программ, а также об ограничении доступа иностранной печатной продукции с антиукраинским содержанием; о приостановлении аккредитации российских журналистов при органах власти Украины, и т.д.
Однако последствия этого дела выходят далеко за рамки отношений Украины и России. Юристы-международники отмечают, что оно станет не демонстрацией изысканного юридического спора, а примером "жестякового" процесса. Ведь ставки высоки, поскольку дело может повлиять на различные переговорные и судебные площадки — от Минска до Гааги.
Специфика дела DS525 такова, что его содержание касается не столько торговых аспектов отношений Украины и России, сколько политических. Ведь санкции против РФ — это политический ответ официального Киева на гибридную агрессию Москвы против нашей страны. И решение, которое примет третейская группа экспертов ВТО, может повлиять на санкционную политику против России не только Украины, но и Европейского Союза и Соединенных Штатов.
На консультациях в Женеве представители украинской делегации, которую возглавит замминистра экономики и торговый представитель Украины Наталья Микольская, должны будут дать ответы на 117 вопросов, отправленных в Киев из Москвы на минувшей неделе. Украинская делегация вынуждена комментировать не только экономические вопросы. Например, россияне также хотят, чтобы украинцы пояснили им, что такое "государство-агрессор", упоминаемое в принятых нашей страной документах.
Специфика процедур в ВТО такова, что необязательно отвечать на все вопросы. Но в зависимости от целей Москвы российские представители могут либо согласиться и далее продолжать консультации с украинской делегацией, либо уже 20 июля потребовать создать третейскую группу экспертов, которые и будут рассматривать вопрос — придерживалась ли Украина базовых положений ВТО, когда принимала решение о введении санкций против Российской Федерации.
Какой вариант выберет Кремль? Нам пока неизвестно. Но история разбирательств в ВТО демонстрирует, что подавшая иск страна присылает вопросы, которые она хотела бы обсудить на консультациях, как правило, за три-четыре недели до их начала. Россия отправила вопросы лишь 10 июля. Это — дополнительный аргумент в пользу предположения, что Кремль настроен на то, чтобы дело DS525 рассмотрела группа экспертов.
Тактика украинской защиты решения по санкциям против России основывается на статье XXI "Исключения по соображениям безопасности" Генерального соглашения по тарифам и товарам (ГАТТ), а также на аналогичной по содержанию статье XIV-bis Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС).
Статья XXI ГАТТ разрешает применение торговых ограничительных мер в виде исключения и предоставляет странам право самостоятельно принимать любые меры, которые они сочтут необходимыми для защиты интересов своей безопасности. Очевидно, что украинская делегация будет аргументировать введение санкций наличием чрезвычайных обстоятельств в международных отношениях.
Напомним, что весной 2014 г. Евросоюз и Штаты ввели ограничительные меры против России из-за аннексии Крыма, а летом — из-за вооруженной агрессии в Донбасс. В ответ Кремль принял решение по вводу контрсанкций против ЕС и США. Украина стала вводить торговые запреты в отношении России, начиная с осени 2014 г., после чего торговое и политическое эмбарго к нашей стране применила и Москва.
После начала российско-украинской войны Украина в рамках ВТО подала два иска против России: о запрете РФ импорта украинских вагонов и железнодорожного оборудования, а также об ограничениях транзита украинских товаров через российскую территорию в Казахстан и Кыргызстан. Планируется также подать третий иск из-за введенного РФ ограничения импорта продуктов питания и промышленных товаров. По словам наших собеседников, наилучшие перспективы у дела по железнодорожному оборудованию.
В свою очередь, Россия пошла ва-банк и в мае подала в ВТО комплексный иск против Украины по всем санкциям, введенным Киевом в отношении Москвы, начиная с 2014-го по май 2017 г. До этого в истории ВТО вопрос санкций никогда еще не был предметом обращения в эту международную организацию, а статья XXI ГАТТ ранее не подвергалась официальному толкованию. Существовало неписанное правило: санкции — политическая проблема, а не вопрос протекционизма, когда власти защищают местного товаропроизводителя.
Именно потому страны, попавшие под российские контрсанкции, не обращались в ВТО. Да и РФ до мая 2017 г. не подавала подобного иска в рамках Всемирной торговой организации против США и ЕС. Но, как отмечают опрошенные нами юристы-международники, иск, поданный Россией против Украины, может подорвать нынешнюю международную систему торгового права
Ведь если группа экспертов использует статью XXI ГАТТ для принятия решения, то это приведет к непредсказуемым последствиям. Если Украина проиграет дело DS525, то вердикт ВТО отрицательно повлияет на политику государств, которые ввели санкции против России, и других стран. Если Украина выиграет, то проложит "черный вход" к ограничительным мерам: существует риск, что государства будут злоупотреблять статьей XXI ГАТТ, прикрывая ею свою протекционистскую политику.
Поэтому дело DS525 и беспокоит ЕС, США и прочие государства. И во время встреч, прошедших в контексте саммита Украина—ЕС, свой интерес к позиции Киева по этому делу высказывали ряд представителей Евросоюза. А учитывая непредсказуемые последствия инициированного Россией спора, многие страны хотели бы избежать ситуации, когда группа экспертов впервые использует статью XXI ГАТТ и примет решение.
Москва, поясняя причины подачи иска, аргументировала это тем, что у России есть серьезные основания предполагать, что Украина принимает меры в нарушение ее обязательств в ВТО. Но это объяснение — лишь дымовая завеса, призванная скрыть иные мотивы, которыми руководствовался Кремль, решаясь нарушить это неписанное правило. Цель России — повышение ставок в игре, где дело DS525 — средство для тестирования готовности ЕС и США надавить на Киев и повлиять на политику санкций.
В этой ситуации Украине важно понимать, как вести себя дальше. Вариантов немного: либо в жестком стиле провести консультации, готовясь к передаче спора на рассмотрение группы экспертов, либо попытаться рассмотреть спор на консультациях. Но чтобы остановиться на каком-либо из сценариев, необходимо четко выработать стратегию и тактику; осознать, что дело DS525 — вопрос не столько торговли и тарифов, сколько — политики; прозондировать позицию ЕС и США; иметь хорошо аргументированные ответы на вопросы россиян и экспертов.
Готово ли к этому Министерство экономического развития и торговли и его руководство? Готово ли оно нести ответственность и уже сейчас начать работу? Ведь на кону не только наши национальные интересы и дальнейшее соблюдение различными государствами санкций против России, но и само существование политики санкций.
Но судя по подготовке МЭРТ к консультациям, там не вполне отдают себе отчет в том, какое значение имеет дело DS525. К этому спору в Минэкономике, похоже, относятся так, словно это обычное дело по антидемпингу. Однако поскольку дело может оказать серьезный эффект на всю политику санкций, этот вопрос должен нарабатываться не на техническом уровне, а на политическом, с определением четких директив, в которых учитываются все аспекты спора.
Судьба дела "Украина — мероприятия, касающиеся торговли товарами и услугами" во многом будет зависеть от того, готова ли сама Всемирная торговая организация создать прецедент по применению статьи XXI ГАТТ. Среди юристов существует мнение, что ВТО воздержится ради сохранения статус-кво международного торгового права. Однако Украине не стоит полагаться на это, готовясь к рассмотрению дела DS525.
Владимир Кравченко
Обозреватель отдела международной политики ZN.UA