Российский федерализм шит не просто белыми нитками — он соткан из белых канатов, что отнюдь не добавляет ему прочности.
01.09.2017
26 июня 2007 г. был заключен десятилетний Договор о размежевании полномочий между Российской Федерацией и Республикой Татарстан.
Официально срок истек 24 июля т.г., но позиции Кремля пока что не озвучены. В России предполагают триумфальное "собирание земель" — договоры не будут пролонгировать, потому что Путин-2017 намного сильнее Путина-2007 и тем более Ельцина-1990, а влияние действующего руководителя Татарстана Рустама Минниханова далеко не такое мощное, как его предшественника Минтимера Шаймиева. В Украине же наоборот — пророчат либо рост татарского самосознания со всеми последствиями, либо масштабные уступки со стороны Москвы, чтобы Татарстан не превратился в Чечню. Каждый приводит убедительные аргументы, но оба сценария останутся в категории экстравагантных моделей. На самом деле договор — формальность, которая не дает Татарстану никаких экономических преимуществ, но важна для имиджа. Центр может действительно закрутить гайки, однако ему выгоднее уступить в вопросах формы, чтобы сохранить содержание, а тем более перед выборами, которые для Путина особенно важны. Наконец, настоящий договор — едва ли не единственное доказательство легитимности России как федеративного государства…
В российских учебниках по конституционному праву можно найти строки, при разных формулировках имеющие тождественное содержание: их федерализм олицетворяет государственное единство десятков народов вокруг российского народа, который является ядром многонационального федеративного государства. С точки зрения статистики, появление такого тезиса закономерно — русские составляют почти 81% населения страны и руководят ею на правах титульного этноса. Однако она диссонирует со ст. 3 Конституции РФ — "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ". Чтобы другие народы не осознавали издевки в формулировке "единство ради покорения", планируется ввести конституционное понятие "российская нация". Идея пока что не пошла дальше заявлений В.Путина, но она его волнует как минимум с 2002 г. Так русские равны в правах с якутами или хакасами или все-таки центральные среди равных? Вообще российский федерализм шит не просто белыми нитками — он соткан из белых канатов, что отнюдь не добавляет ему прочности.
Право
Субъектами Российской Федерации являются не только национальные государства (республики) и национально-государственные образования (Еврейская автономная область и автономные округи), но также области, края и города федерального значения с преимущественно русским населением — всего шесть (!) типов. В контексте отсутствия отдельной российской республики существование национальных административных единиц является в значительной степени искусственным. Например, почти 300 индейских резерваций в США хоть и наделены правами штатов, но федеральными единицами не считаются. На самом деле российское объединение территориального и этнического принципов — это способ избежать нестабильности и не повторить сценарий бывших Чехословакии или Югославии, но фактор гомогенности национальных республик (Татарстана, Сахи, Тивы, Чечни и др.) может нейтрализовать только сильное влияние федерального центра. Именно такую модель управления Россия и практикует, хотя она более характерна для унитарных государств.
Сначала Россия была конституционно-договорной федерацией (части заключают договоры с центром, которые подтверждаются принятием конституции): идея Б.Ельцина "берите суверенитета, сколько сможете проглотить" привела к активному подписанию таких документов. С приходом к власти В.Путина действие договоров начали прекращать во всех субъектах, кроме Татарстана, который в 2007 г. получил более строгое для себя размежевание полномочий. Как следствие — из предусмотренных конституцией договоров остался только один. Кстати, сама конституция принималась в 1993 г. на всенародном референдуме, а не субъектами федерации, поэтому она также не может считаться полноценной базой федеративных отношений.
Асимметричность масштабов и неравенство статусов субъектов федерации приводит к дискриминационным и просто нелогичным техническим решениям. Если более широкий объем прав республик по сравнению с другими единицами можно объяснить попыткой утихомирить разные этносы, то наличие субъектов федерации, которые входят одновременно в состав других субъектов (три из четырех автономных округов являются частью Тюменской и Архангельской областей), простых объяснений не имеет. Для мирового опыта более характерна унификация: все субъекты федерации имеют одинаковый статус, набор полномочий и обязательств перед центром.
Провозглашенный в ст. 15 Основного Закона принцип верховенства Конституции РФ над федеральным и региональным законодательством толкуется как залог укрепления российского федерализма. На практике он просто цементирует нынешнее устройство, углубляя запрет для субъектов выходить из состава федерации и закрепляя ключевую роль центра. Так, Конституционный суд РФ имеет право признать неконституционным любой нормативный акт или договор субъекта федерации, что является основанием для отмены аналогичных актов и договоров, принятых органами государственной власти других субъектов РФ, без их отдельного рассмотрения.
С мая 2000 г. территория России разделена на федеральные округи (пока что их восемь), что рекламировалось как элемент обновления системы управления территориями в экономическом плане: вертикаль управленческих решений будет более устойчивой и более четкой. Непонятно, каким образом введения еще одного звена (полномочный представитель президента) в цепочке коммуникации центра с периферией обеспечит экономический рост. Округ все равно остается абстрактным понятием и не владеет потенциалом для развития. Зато эффект концентрации власти усиливается однозначно, поскольку на представителей в округах возлагается задача по организации контроля над выполнением решений федеральных органов государственной власти и обеспечению реализации кадровой политики президента.
Наконец, согласно постановлению Конституционного суда РФ от 7 июня 2000 г. (в деле относительно конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай), Конституция Российской Федерации не предусматривает никакого другого суверенитета в пределах федерации, кроме как суверенитета России. Соответственно, несмотря на наличие в Основном Законе РФ провокационных положений (ст. 5 о Конституции и законодательстве, ст. 73 о полноте государственной власти и т.п.) относительно потенциальной независимости национальных республик, которые входят в ее состав, в стране только одна по-настоящему суверенная власть.
В целом Россия, не став федерацией договорного типа, начала фактическое движение к суперцентрализованному государству без изменения названия и конституции, что делает федерализм бутафорским. Тем более что положение многих субъектов федерации, поведение местных руководителей и общественная оценка их деятельности остаются патерналистскими.
"Колониальная" бюджетная политика
Если послушать выступления и заявления первых лиц РФ, можно подумать, что страна, несмотря на свою гигантскую территорию, является образцом монолитности, которая лишь крепнет под влиянием стрессов и не зависит от состояния и поведения своих фрагментов. Однако административных частей России больше всего в мире — аж 85 (см. в конце), включительно с аннексированными Крымом и Севастополем и без арендованного на полстолетия в Казахстане Байконура, который иногда называют 86-м субъектом. И они настолько разные, что монолитность подвергается сомнению уже при первом взгляде на карту.
Проблемы российских регионов объясняются также по шаблонам, типичным для унитарного государства: есть богатые и бедные, доноры и реципиенты, лидеры и аутсайдеры, Москва и остальные. Как следствие — политика регионального развития сводится к механическому выравниванию: забрать у более богатых и отдать более бедным. Такое "робингудство" опасно в условиях федеративных отношений, ведь жесткое принуждение центра не вяжется с принципом равноправия субъектов.
Пересмотр сфер ответственности центра и регионов произошел вследствие социально-политических протестов 2011–2012 гг. Применена политика "обескровления": Москва аккумулирует поступления от наиболее доходных налогов и сборов (НДС, НДФЛ, налог на прибыль, акцизы, налог на добычу полезных ископаемых и т.п.), оставляя в зоне компетенции и ответственности субъектов социальные расходы. Кроме того, восприятие местных чиновников как элемента единой властной вертикали сменилось на реализацию идеологической линии "хороший царь при плохих боярах", по которой региональное и прежде всего муниципальное руководство считается единственным ответственным за ситуацию на местах. В итоге в 2015–2016 гг. почти 50 из 79 дотационных субъектов РФ фактически были банкротами, а в ряде регионов формировалась удобная и выгодная для Кремля картина "наличия неэффективных политических институтов на фоне отсутствия положительных экономических новостей".
Превалирование принципа политической целесообразности над соблюдением принципа равноправия субъектов, а также ручное управление федеральным бюджетом подтверждается получением в 2015 г. Чечней, Крымом и Севастополем суммарно 12% всего объема дотационной поддержки. В 2016–2017 гг. эта доля снизилась, но они все равно получают самые большие объемы федеральных дотаций, субвенций, субсидий и других поступлений. Как следствие — доходы бюджета Чечни на 85% состоят из безвозмездных поступлений из федерального центра; Крыма — на 67%. Интересная интерпретация фразы "где все равны, там никто не свободен".
Зависимость субъектов от центра углубляется постоянным ростом государственного долга регионов: с 15% относительно собственных доходов в 2008-м — до 33% в 2016-м. А еще центр практикует замещение коммерческих кредитов бюджетными, существенно повышая зависимость субъектов от Кремля. В целом менее трети российских регионов способны полноценно выполнять возложенные на них обязательства, что используется как аргумент для кадровых ротаций, создает основание для регионального "подхалимства" и углубляет социально-экономические различия регионов.
Манипулятивная статистика манипулятивной политики
Традиционно лидерские позиции в рейтинге социально-экономического положения субъектов РФ занимают одни и те же экспортеры углеводородов, финансовые центры и промышленно развитые регионы: Москва, Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра, Московская область, Татарстан, Ямало-Ненецкий автономный округ, Сахалинская, Тюменская и Свердловская области, Башкортостан. Иногда участники ТОП-10 меняются местами или ненадолго пропускают вверх кого-то из второй десятки, но общая картина сохраняется: на восьмую часть страны приходится свыше 70% добычи нефти и 90% — газа.
Привлекательность углеводных регионов сформировала геология, промышленных — индустриализация и милитаризация, Москвы и Санкт-Петербурга — Российская империя и советская номенклатура. Но официально говорится о намного более широкой специализации субъектов, где рядом с финансовыми или добывающими есть аграрные или туристические. Оценка таких регионов выходит за пределы объективных факторов (расположение, наличие и возможность добывать полезные ископаемые, размещение крупных предприятий) и основывается на государственной региональной политике, качестве менеджмента и условиях ведения бизнеса. На этой основе формируется мощная идеологема о том, что благодаря действиям губернатора и администрации регион из депрессивного способен превратиться в развитый, инвестиционно привлекательный. Если этого не происходит — виноватого закономерно ищут именно на местах.
В Послании к Федеральному собранию в 2016 году Путин призвал региональных чиновников "не прятаться в служебных кабинетах и не бояться диалога с людьми", поддерживать их инициативы в вопросах благоустройства и создания современной среды для жизни. Далее фактическая зона ответственности регионов распространилась на образование, здравоохранение, развитие сельского хозяйства, поддержку предпринимательства и улучшение деловой среды, внедрение инноваций в производство и сферу услуг и т.п. Кроме того, Путин подчеркнул, что самостоятельность в использовании средств федерального бюджета означает рост ответственности регионов "за результаты и эффективное использование полученных ресурсов, за укрепление собственной экономической базы, решение проблем в социальной сфере и жилищно-коммунальном хозяйстве". Такие апелляции были бы логичны для унитарного государства, но в условиях федеративных отношений они теряют свой смысл, поскольку являются фундаментальными основаниями для согласования полномочий и ответственности между субъектами и центром. Потребность для главы государства повторять их в программном выступлении при констатации высокого экономического и социально-политического значения регионов указывает на проблемный характер отношений Москвы и периферии. Или о намерении указать каждому его место.
С 2016 года в России сменилось 15 губернаторов. Официальная цель ротации — добиться смещения приоритетов местной власти в пользу решения проблем, волнующих непосредственно жителей регионов. Руководитель субъекта федерации должен заботиться о будничном и ежедневном, а не строить планы национального самоопределения или сохранения суверенитета. Реализация политических амбиций скорее зависит от воли центра и эффективности выполнения его указаний — так же, как в случае президентской вертикали в унитарном государстве.
Рейтинги губернаторов не всегда коррелируют с упомянутым выше рейтингом социально-экономического положения субъектов федерации, что дает основания сомневаться в их достоверности. Прокремлевский Фонд развития гражданского общества, подытоживая деятельность губернаторов в 2014 году, отнес к первой десятке руководителя Республики Коми В.Гайзера, который уже год спустя был арестован по обвинению в превышении должностных полномочий. Составители рейтинга объяснили это невозможностью выявлять недостатки человеческого характера: "Эффективный управленец не всегда законопослушен".
12 ноября 2016 года рабочая группа во главе с губернатором Тюменской области В.Якушевым презентовала 12 целевых моделей формирования благоприятного инвестиционного климата в каждом регионе. Модели прописаны на основе практик, уже реализованных на конкретных территориях. Они опираются на единое федеральное законодательство и фактор равных правовых возможностей, но не учитывают существенных различий между субъектами в экономическом и прочих измерениях. В государстве, наполнение бюджета и благосостояние населения которого зависят от мировых цен на энергоносители, санаторно-курортная область в Краснодарском крае или сохранение экосистемы озера Байкал в Бурятии не являются конкурентоспособными приоритетами развития. В пределах общей тенденции зависимости субъектов РФ от федеральных дотаций и отсутствия реальной конкуренции за ресурсы между регионами имеющаяся система межбюджетных отношений лишает их стимулов для повышения собственной финансовой способности. Соответственно, главная идея обновления делового климата, как ее кратко и категорично сформулировал В.Путин, — "что выходит у одних, получится и у других" — ставит отдельные регионы в заранее проигрышное положение, углубляя их зависимость от Кремля.
Региональной политикой в РФ занимается Федеральное агентство по делам национальностей. Главной его задачей является "укрепление единства многонационального народа Российской Федерации (русской нации)" и "взаимодействие с казачьими общинами", но вовсе не поиск адекватной модальности федеративных отношений, которая бы нивелировала все структурные барьеры перед реализацией потенциала регионов. В сущности, практика регионального правления РФ носит демотивационный характер: рост доходов региона приводит к прекращению поддержки из центрального бюджета и означает автоматическое софинансирование региональных адресных программ. Тем самым сводится на нет изначальный импульс к росту. Продолжительное время несогласие регионов-лидеров с таким принципом изымания средств воспринималось как блеф и аргумент для политических торгов. Но декабрьские заявления президента Татарстана о "раскулачивании" и "хватит кормить Москву" уже в марте 2017 года закончились падением "Татфондбанка" (одной из топ-50 российских кредитных организаций) и продемонстрировали, что региональные проблемы быстро перерастают в политические протесты и претензии к центру.
Но выход этих проблем в плоскость публичной политики не является типичным для нынешнего режима. Новости из регионов российские СМИ освещают односторонне: приоритет имеют сообщения сенсационного характера, которые, впрочем, не содержат особой угрозы функционированию федеральной власти. Вместе с тем информация о социально значимых событиях в одних регионах не распространяется в других. Протестов жителей ряда городов в Ленинградской области в декабре 2016 года из-за неудовлетворительного качества жилищно-коммунальных услуг или инициатив активного населения на Ямале относительно диалога власти с оленеводами в ноябре 2016-го не освещало ни одно из федеральных СМИ. Вместе с тем обществу предлагают новости из регионов Украины. Даже официальный телеканал Вооруженных сил РФ "Звезда" 7 декабря прошлого года запустил непрофильный проект "Украина онлайн: Восток—Запад", посвященный бытовой жизни обычных людей "после Майдана, государственного переворота и гражданской войны" в Херсоне, Одессе, Николаеве, Киеве, Днепре и других городах.
Упоминание об Украине в этом контексте не случайно. Россия с 2014 года настаивает на нашей федерализации, с тем, чтобы предоставить регионам более широкую автономию в форме контроля над экономикой, финансами и внешней торговлей, языковой политикой, традициями, религией, образованием, отношениями с соседями. С.Лавров вообще сказал, что тогда и права национальных меньшинств будут незыблемы. Как в России. Комментарии излишни, кроме одного. Несовершенство федеративного устройства России настолько очевидно, что ее даже трудно назвать федерацией. Это и не конфедерация, и не уния ассоциированных государств. Это новейшее в политологии государство—коралловый-риф, построенное с серьезными дефектами опорных конструкций, которые вместо того, чтобы быть демонтированными, хаотично разрастались. Со стороны проблемы видны особенно четко. Возможно, кто-то из заинтересованных субъектов Федерации все же обратит на это внимание и сделает соответствующие выводы, поскольку такая федеративная структура все равно недолговечна.
Иван Валющко
эксперт Национального института стратегических исследований