Специфіка місцевих виборів ускладнює задачу центральній владі взяти під контроль регіони. Про те, які можливості і виклики стоять перед Офісом президентом та Володимиром Зеленським, розповів "Апострофу" політичний експерт Міжнародного центру перспективних досліджень Ігор Петренко.
Місцеві еліти в Україні суттєвим чином впливають на політичні та бізнесові процеси у регіонах. Часто саме підтримка місцевих еліт може конвертуватися у реальні політичні перспективи гравців національного рівня. Питання розстановки сил у регіонах набуває особливої актуальності у контексті наближення місцевих виборів в Україні й бажання Володимира Зеленського завершити процес перезавантаження влади на всій території країни. Відтермінування місцевих виборів, які на перших порах команда президента хотіла провести максимально швидко, може бути свідченням складних політичних процесів всередині регіонів, перебіг яких не всиляє впевненості центральній владі в перемозі. Також процес децентралізації, який Зеленський планує довести до логічного завершення, поряд з очевидними перевагами, може призвести до закріплення панівного становища регіональних груп, монополізації їх влади на окремих територіях, завдяки контролю над основними засобами виробництва у регіонах. Наслідком чого може стати суттєве зменшення або ж втрата контролю центральної влади над регіонами. Тривожні звістки з Черкас, Харкова та Одеси ми вже почули.
Наша держава досить гетерогенна (різнорідна, - "Апостроф") в історичному, географічному, економічному, політичному та інших аспектах. Свідченням чого є: партійні вподобання електорату, результати президентських, парламентських та місцевих виборів; специфіка регіональних політичних конфліктів; специфічні регіональні політико-культурні особливості окремих територій, детерміновані історичними чинниками; особливості організації та функціонування криміногенних структур; тощо. Все це дає підстави говорити про наявність в Україні політичних регіонів, які під впливом різноманітних чинників та умов формують власні способи організації врядування на певних територіях. Фактично, мова йде про утворення регіональних політичних режимів. Ці режими передбачають взаємодію формальних й неформальних політико-економічних суб’єктів, на основі формальних/неформальних правил гри, щодо механізмів доступу до влади, впливу на процес прийняття рішень, розподілу та перерозподілу ресурсів, форм взаємодії регіону з центром, організації вертикальної та горизонтальної комунікації в регіоні, суті суспільних цінностей як засобу мобілізації мешканців конкретних територій.
Процеси всередині регіональних політичних режимів не є лінійними, вони мають свій темп і ритм, який може під впливом внутрішніх та зовнішніх викликів та загроз входити в дисонанс із загальнодержавним режимом, особливо в умовах нестабільності, слабкості та гібридності останнього. Хоча також вони можуть бути і досить синхронними з врядуванням на національному рівні. Все залежить від політичної кон’юнктури та рівня задоволення регіональних інтересів на центральному рівні.
Не існує єдиної моделі становлення регіональних політичних режимів в Україні. Вони формувалися у різний час з представників різних соціальних прошарків (Київщина – латифундисти; Харківщина – кримінальні елементи; Дніпропетровщина – партійні діячи колишньої Комуністичної партії Радянського союзу; Закарпаття – мафіозні родинні клани). Різними є і періоди їх існування. З часом під дією різних чинників деякі режими деградують, їх місце займають інші угруповання, які в свою чергу знову ж таки втрачають вплив під тиском конкурентів. До певної міри ці процеси є циклічними, адже зміна обличь переважно не призводить до зміни методів господарювання регіоном.
В значній мірі президентські та парламентські вибори 2019 року перекрили доступ багатьом політичним регіональним режимам до центральної влади, проте на локальному рівні вплив місцевих еліт залишився суттєвим. В свою чергу це обмеження доступу до центральної влади відкриває “вікно можливостей” для конкуруючих регіональних груп здійснити перерозподіл ресурсів і впливу на місцях, заручившись підтримкою “перших осіб” держави. Крім того, “вікно можливостей” відкривається і для центральної влади – встановити нові правила гри, спрямовані на трансформацію неофеодального устрою в Україні та побудувати сильні інститути місцевого врядування, які б забезпечували підтримку центральної влади на місцях.
Існування регіональних політичних режимів є викликом для ефективної державної політики, що ставить перед центральною владою завдання консолідувати як самі регіональні еліти, так і суспільство в цілому. Яскравим свідченням чого стали події в Криму та на Донбасі. Регіональні еліти, не рахуючись ні з центральною владою, ні з місцевим електоратом, спроможні змінювати напрям розвитку регіону. При чому вони повністю зосереджені на збереженні в своїх руках влади, під що вони і створюють відповідні умови в регіоні. Проблеми регіону їх мало обходять, а їх часткове розв’язання є супутніми витратами на шляху збереження всієї повноти влади.
Фундаментом могутності "місцевих князів" є монополія на розпорядження ресурсами регіону. Саме ресурси, контрольовані бізнесом, перетворюють економічних суб’єктів на головних гравців у формуванні політичних коаліцій.
Як правило, регіональні еліти торгують лояльністю до Києва. В обмін на що вони отримують монопольне право "грабувати" "свій" регіон. Центральна влада отримуючи підтримку регіональної еліти дозволяє останній діяти непрозора, за власними "правилами гри", часто поза законом, поширюючи позаправові політико-економічні практики. Тобто влада в столиці довгий час або за безпосередньої згоди, або за "мовчазної підтримки" сприяла виникненню й зміцненню регіональних політичних режимів.
У такій ситуації центральна влада повинна сформувати адекватну регіональну державну політику, зокрема, шляхом побудови ефективних політичних інститутів на місцях. Для цього необхідно виправити недоліки та суперечності українського законодавства, зокрема, в частині унормування меж діяльності регіональних та загальнонаціональних інститутів, їх взаємодія має базуватись на демократичних засадах. А це вже завдання вищого порядку – реформувати всю політичну систему України, адже та, яка діє зраз, призводить до формування авторитаризму на локальному рівні. За такої ситуації саме від регіональних еліт залежить демократичність виборів й трансформація режиму або у бік демократичності, або у бік поглиблення авторитаризму й сепаратизму.
Важливим напрямом реформи має стати розвиток структур громадянського суспільства в регіонах, адже вони виступають засобами стримування режиму, сприяють розвитку політичного плюралізму, створюють альтернативу вибудуваній регіональними елітами ієрархії мотивацій дій місцевого населення. Державі варто також створювати умови для формування сильних партій з розвиненими регіональними осередками. Паралельно з цим необхідно зміцнювати та розвивати консолідуючі політичні ідентичності, тим самим нівелюючи ідеї "унікальності" та "віддільності" регіонів.
Варто зазначити, що реформа децентралізації, тобто кроки щодо формування нової моделі розподілу повноважень та відповідальності влади на місцевому рівні, зазнають невдачі без зміни кланового характеру організації управління регіонами. І можуть призвести до "цементування" недемократичних регіональних режимів та формування нових осередків сепаратизму.
З огляду на вищезазначене президент Зеленський напередодні місцевих виборів може рухатись наступними шляхами.
Сценарій №1 – йти на поводу у місцевих "князів" і в обмін на політичну лояльність та підтримку стабільності закривати очі на їх "справи" в регіонах. За такого підходу регіональна еліта може йти на місцеві вибори власними політичними проектами, демонструючи підтримку центральній владі, або ж інкорпоруватися у нову "партію влади".
Сценарій № 2 – віддати питання наведення порядку в регіонах більш потужним гравцям (олігархам чи людям на кшталт Авакова, які мають або силовий ресурс або володіють засобами виробництва у відповідних регіонах) із зобов’язанням досягнення чітких кількісних та якісних показників, зокрема у питаннях покращення економічного становища, залучення інвестицій тощо. В переважній більшості регіонів України існують різні осередки регіональних політичних еліт, які між собою конкурують, і мають низьку здатність до об’єднання. Цим може скористатись центральна влада. Наприклад, надаючи певну підтримку одній з груп й стимулюючи її діяти на знищення іншої, тим самим послаблюючи вплив обох цих груп. Фактично мова йде про гру на взаємознищення регіональних еліт. Щоправда, такий варіант є досить ризикованим, адже може призвести до значної політичної та економічної турбулентності на місцевому рівні.
Сценарій № 3 – зібрати в кулак політичну волю і почати змінювати ситуацію на користь демократизації процесів в регіонах, проведення реформ спрямованих, з одного боку, на підвищення спроможності регіонів, й з іншого – на побудову сильних демократичних інститутів як місцевого самоврядування, так і тих, які представляють в регіоні центральну владу. Цей шлях, зокрема, передбачає формування в регіонах, наприклад з представників громадянського суспільства, демократичної контреліти, не пов’язаної з кримінальними елементами та місцевими олігополіями. Це мають бути представники середнього класу. На підтримку цієї контреліти Київ має розробити (спільно з місцевими представниками) програми розвитку регіонів, які б показували населенню перспективи від тих змін, які будуть запроваджуватись.
Цікавою тенденцією, яка окреслюється на передодні місцевих виборів є потенційна боротьба загальнонаціональних політико-партійних проектів та місцевих. Річ у тому, що влада маючи, фактично, монополію на політичні ресурси в країні зовсім упустила з виду регіональний аспект. Ситуація також погіршилась пандемією коронавірус, коли регіони відчули себе обділеними й в багатьох випадках, маючи обмежені ресурси, залишились сам на сам з COVID-19. Відчуваючи на собі невдоволення населення вони прагнуть перекласти відповідальність за всі негаразди на центральний рівень. Все це в сукупності ускладнює перемовини регіональних еліт і центральної влади. Якщо в перші півроку врядування нової влади майже всі в регіонах хотіли стати частиною цієї команди, то наразі вони активно задумуються про окремий похід на вибори, власною виключно місцевою командою. І вже після потенційної перемоги на виборах вони будуть вести переговори з центральною владою на інших, більш вигідних для себе умовах. Тим паче, що на місцевих виборах населення більше голосує за конкретну особистість, якій вони довіряють, меншою мірою зважаючи на партійні стяги на приналежність до загальнонаціональної влади. Можна скільки завгодно говорити про силовий потенціал чинної команди влади, але поки вони не продемонстрували рішучість у своїх діях стосовно регіональних еліт й відповідно не показали "хто в домі господар". Така ситуація залишає для місцевих еліт люфт грати у свою власну гру.
Подібна ситуація і з загальнонаціональною опозицією, яка наразі також виглядає досить слабкою. Рейтинги опозиційних парламентських партій не всиляють надію місцевим елітам, що використання бренду цих політичних сил якось зможе їм допомогти перемогти на виборах та сформувати владну більшість в регіоні. Скоріше опозиційні партії відчувають більшу потребу в співпраці з місцевими елітами ніж останні. Проте запропонувати щось вагоме вони їм також не можуть, бо навіть за умови перевиборів до парламенту, ніхто з опозиційних партій не зможе стати лідером й здобути владу на загальнодержавному рівні. Також треба розуміти, що перебування в опозиції врази зменшує можливість ангажування необхідних для ефективної виборчої кампанії. Ситуація також погіршується економічною кризою, в яку наразі пірнає як Україна, так і весь світ. Все це і штовхає місцеві еліти активно думати про власний бій за владу, без активних союзів з гравцями загальнодержавного рівня.
У будь-якому разі центральна влада за відсутності підтримки в регіонах не може бути успішною та фактично зависне в повітрі, тим більше, якщо там будуть керувати представники опонентів, саботуючи прийняті владою рішення. У зв’язку з цим від позиції регіональних і місцевих еліт багато в чому залежить стійкість або нестійкість центральної влади.